６月27日付河北で，国交省が，大震災復興における市街地整備事業の検証委員会を立ち上げ，その議論等を踏まえて，防集事業等の運用の手引書を作成して公表するという報道がありました。
そこで，そこで，新たに作られる防集の運用手引書に，災害危険区域の指定のあり方について，記載すべき内容についての私の見解を記した，意見書を郵送しました。東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター事務局次長の立場で行なったアクションですが，私の肩書にみやぎ震災研事務局長であることも併記しています。
「東日本大震災による津波被害からの市街地復興事業検証委員会」等の検討を踏まえて作成される防災集団移転促進事業の運用の手引きにおいてご考慮いただきたいこと
東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター事務局次長 遠州 尋美
（みやぎ震災復興研究センター事務局長／元大阪経済大学教授）
標記の件につき，台風19号による洪水被害からの住まい再建を目指した丸森町向原地区防災集団移転促進事業が挫折した経験を踏まえ，新たに作成される防災集団移転促進事業の運用の手引きにおいて，以下の点を明示くださりたく，ご検討をお願いします。
（１）防災集団移転促進事業の運用の手引きにおいて災害危険区域の指定が，事業実施の妨げにならないように注意を促す内容を含めることをご検討ください。
以下の文，または同趣旨の内容を手引きに明示すべきと考えます。
「災害が発生した地域において実施する防災集団移転促進事業において，事業実施の必要要件である移転促進区域の災害危険区域指定は，災害からの復旧・復興に関わる国庫補助事業を適正に実施するためのものであって，復旧・復興事業と関わりなく今後の防災の観点から指定する災害危険区域指定と直接連動させる必要はない。すなわち，移転促進区域を災害危険区域に指定する根拠は，移転推進区域内の多くの住家が滅失等の甚大な被害を被ったという被災事実をもってすれば足りると考えてよい。なお，今後の防災の観点から，災害による甚大な住家被害のなかった地域を含めて行う災害危険区域の指定にあたっては，水防法，砂防法等の関係法令を踏まえ，関係権利者の同意を得ることができるように，適正かつ慎重に行われるべきことは言うまでもない。」
（２）理由
宮城県伊具郡丸森町では，台風19号によって壊滅的被害を被っていた同町向原地区住民が防災集団移転促進事業を活用して住まいとコミュニティの再建を果たすことを求めていたが，町は移転促進区域に対する災害危険区域の指定の根拠を，今後の防災のために指定すべき災害危険区域の根拠と一致させることに固執したことにより，向原地区防災集団移転促進事業は挫折することになった。すなわち，町の認識によれば，災害危険区域指定に必要な客観的根拠を示すには浸水シミュレーションの実施が不可欠であり，シミュレーションの結果，向原地区と同等の浸水深となる地域が同定されるなら，私権制限が広範囲におよび，その調整に長期間を要するから，防災集団移転促進事業による移転完了が著しく遅延すると結論づけたのである。丸森町の判断の背景には県出向の復興対策監を通して宮城県の指導が働いており，その判断が前例として定着すれば，今後，宮城県内における防災集団移転促進事業の実施が著しく制約される懸念がある。それを避けるためには，そもそも国費による買い取りにより，事業完了後は大半が公有地となって私権制限の対象とならない移転促進区域を対象とする災害危険区域と，将来の防災のために私権制限を行うことを目的として民有地を含む地域に指定する災害危険区域とは，全く性格の異なるものであり，それぞれ切り離して考えるべきものであること，移転促進区域に対しては，その被災実態を根拠として災害危険区域の指定することができることを運用ガイダンス等において明確にすることが必要であると考える。
【参考】丸森町における防災集団移転促進事業挫折の経緯及び問題点
１）台風19号によって甚大な住家被害を被った宮城県丸森町向原地区では，地区内被災住民が自ら被災集落に近い和田東地区に移転適地を手配し，防災集団移転促進事業により集団で集落再建を行うことを目指して，2019年12月には防災集団移転促進事業の実施を前提に，同地区の災害危険区域指定を検討するように町長宛要望していた。当初，町も住民の意向に好意的で，2020年２月に公表された同町復興・復旧計画（素案）には「防災集団移転促進事業の活用や現地再建など町民の意向を尊重しながら」恒久的な住環境を確保するための取り組みの推進を掲げていた。しかし，その後，同町復興推進本部会議での検討を経て町は防災集団移転促進事業の実施は困難と判断するに至り，３月に公開された同町復興・復旧計画（中間案）では，上記引用部分は「独自の住宅再建支援制度を創設することとし、住宅再建に向け、町民の意向に沿った取組を進め」るとの表現に変更された。防災集団移転促進事業の実施を求めていた向原地区住民は，実施困難との町の判断と独自支援措置制定の方針を受け，自主移転に向けて建設事業者との折衝を進めることとなったが，他方，町議の一部や町外の専門家の支援を得て，防災集団移転促進事業の関係法令及び運用ガイダンスなど事業制度を精査し，また国会議員を通じて国土交通省の見解を求めるとともに，住民自ら国土交通省東北地方整備局を訪ねて意見交換を行うなど，なおも，防災集団移転促進事業実施の可能性を模索し続けた。しかし5月18日町長および同町復興推進室との話し合いを経て，翌19日に地区住民の集まりにおいて防災集団移転促進事業の実施断念を受け入れ，町独自の支援措置に基づき，自主的に集団移転を行うことを決断した。町は，再建される住宅１戸あたり，住宅建築に100万円，宅地取得に50万円を補助するともに，移転団地のアクセス路の整備及び水道等ライフラインの敷設を町事業として実施することになった（加えて被災者生活再建支援法による支援金の支給が行われる）。
２）住民が自主避難を決断したのは，住民の努力にもかかわらず実施困難とする町の判断を覆すことが極めて困難なこと，また，自主的集団移転の可能性を模索する中で，相談に応じた民間建設事業者に相当の負担を強いていたこと，何よりも高齢者を含む被災住民にとって，1日も早い住宅再建が望まれたことによる。しかし，この結果，被災者が負担する住宅再建費用が，防災集団移転促進事業によるよりも増加したこと，独自支援のための町単独事業により，町の財政に余分の負担を生じさせる懸念があること（復旧・復興事業の町負担分への交付税措置等により町負担の軽減が望まれる），また，被災住民が主導する防災集団移転促進事業の実施という貴重な経験を得る機会を失ったことは遺憾である。
３）町が防災集団移転促進事業の実施が困難と判断したのは，以下に引用する同町第３回復旧復興推進委員会の議事録に記載されているとおり，防災集団移転促進事業の要件とされる移転促進区域に対する災害危険区域指定を躊躇したことによる。
佐久間新平委員：五福谷、向原地区を中心とした防災集団移転促進事業が復旧・復興計画から除外された理由についてお尋ねしたい。向原地区は９戸中８戸が土台もない全壊で、１戸だけが大規模半壊という集落である。町の財政的な負担を減らすためにも国からの支援がある防災集団移転促進事業を選択し検討してきた。町長の言葉を信じ、現在に至るまで様々な準備や勉強、努力をしてきた。復旧・復興計画では、「共に立ち上がろう、次代につなぐ新たな丸森づくり」を目指し、誰一人取り残さないとあげているが、我々は集団移転活動を随時まとめ、報告をしていながらなぜ防災集団移転促進事業が復旧・復興計画から除外されたのか説明願いたい。
丸森町長：防災集団移転促進事業については、町としても検討を重ねてきた。それと同時に、住民の皆さんが早く住宅再建ができるように模索してきた。詳細については担当者に説明させる。
復興推進室長：防災集団移転促進事業に関しては、従前の居住地を災害危険区域として設定する必要があり、災害危険区域を設定すると、建築制限がかかるなど、私権を制限することになる。このため、慎重に公平性・客観性を確保した上で行わなければならない。災害危険区域を設定するためには、浸水シミュレーションも行いながら危険性を判断しなればならないが、その範囲が向原集落だけに留まらず、もっと広い範囲になってしまう可能性がある。そうなると、災害危険区域に設定する際には多くの地域の方々の同意が必要になり、その作業が長期間になる可能性もある。また逆に、今後河川の改修を実施していく中でシミュレーションの結果、災害危険区域の指定の必要がないという結果が出る可能性もある。これらを考慮し、町としては防災集団移転促進事業ではなく、独自支援策を打ち出すということで（住民の皆さんが）それぞれ住宅再建を柔軟に検討出来るような代替案に切り替えた。併せて、防災集団移転促進事業には、（区域指定から移転まで）３年半以上の歳月を要する可能性もあり、（仮設住宅供与期間）２年間の中で住宅再建を進めることを前提に、防災集団移転促進事業の活用を見送ることになった。
（第３回丸森町復興推進委員会議事録 令和２年３月30日（月） １〜２ページ）
注）議事録記載の佐久間新平氏は，町民代表の復興推進委員で，向原地区在住。議事録は公開されており，議事録に実名で記載されていることから，実名のまま記載している。
以上の町の認識には，防災集団移転促進事業に対する無理解や明らかな過誤がある。
まず，町は，防災集団移転促進法の実施の可否を，被災地区が住民の居住に適切か否かではなく，集団移転促進区域を，事業実施と関わりのない地区も含め同一基準で災害危険区域に指定できるか否かで判断するという立場を表明している。この立場は，防災集団移転促進事業の実施を事実上不可能とするものであり，防災集団移転促進法の精神とは相入れない。この法および制度はその名称が示すとおり，「促進」するためのものであり，同事業実施の要件とされる移転促進区域の災害危険区域指定も，後述するとおり「促進」するためのものであるが，町の立場を是とすると災害危険区域指定は同事業実施の「制約」と化すことになる。
第二に，防災集団移転促進事業による移転完了には３年半もの期間を要する可能性があり，仮設住宅供与期間である２年以内に移転を完了させる目標にそぐわないとしている。ただし，これは上述のように事業実施に関わりのない地区を含め同一基準で災害危険区域を指定できるかどうかを実施可否の判断基準とするという誤った認識を前提としたもので，何らの根拠もない。
４）防災集団移転促進法（以下，防集法）および関係法令には，防災集団移転促進事業（以下，防集事業）の目的，集団移転促進区域（以下，促進区域）および移転先団地の要件，防集事業計画の策定や国庫補助の対象，防集事業の実施主体について明確に記載されている。また，防集事業を所管する国土交通省は，2011年に発生した東日本大震災や2020年2月の防集法改正に際し，防集事業について自治体が認識を深めることにより，事業の円滑な実施が図られることを目的として防集事業の運用ガイダンスを作成，公表してきた（「東日本大震災の被災地における市街地事業の運用について（ガイダンス）」（以下，「大震災ガイダンス」）および「防災集団移転運用ガイダンス（案）（以下，「新ガイダンス案」））。これらに照らせば，丸森町向原地区が防集事業の対象地とすべき条件を満たしている。
第一に，防集事業の実施の可否を判断する要件に向原地区の被災状況は完全に合致している。
災害が発生した地域において，被災者の被災住宅を再建するために行う防災集団移転促進事業の実施の可否は，同事業の目的が「住民の居住に適当でないと認められる区域内の住居の集団的移転を促進する」（防災集団移転促進法第一条）ことであるから，「住民の居住に適当でないと認められる」か否かで判断される。第３回復旧復興推進委員会で佐久間新平委員が述べているように，向原地区の９戸のうち８戸が土台を含めた全壊（全流失が４戸，全壊４戸），１戸が大規模半壊という重大な被害を受けた。また同地区を流れる五福谷川の堤防等の洪水防止施設も著しく損壊しており，災害防止施設の復旧には相当の年月を要することから，復旧復興途上で再び豪雨に見舞われた時に同様の被害を防止できる保証はなく，同地区が「住民の居住に適当でない」ことに疑いの余地はない。また，上記１）に記載した経過に示したとおり，住民の要望を受けて同町復旧復興計画（素案）において，「防災集団移転促進事業の活用」を盛り込んでいた事実からも，町も同地区が「住民の居住に適当でない」と認識していたと判断できる。
第二に，移転先団地の戸数を10戸以上とする規模要件に関してもクリアできる見通しが得られていた。
防集法第二条第二項は，移転先団地の規模を要件とすることを規定し，その規模を政令に委ねている。2020年2月の同法改正に伴う同施行令および同施行規則の改正によって，従来のように災害後に被災集落・住宅地を再建するために行う集団移転に加え，浸水想定区域または土砂／津波／火山災害警戒区域の指定を受けていながら，災害を防止する施設の整備がなされていない場合において，災害の発生を待たずに事前防災のために行う集団移転を新たに想定し，後者の場合の移転先規模要件を大幅に緩和した。すなわち従来は十戸以上としていたものを，施行令第一条で「五戸を下らない範囲内」とし，施行規則第一条一イにより五戸とした。ただし，災害が発生した地区において行う場合においては従来通り十戸のままとした（施行規則第一条一ロ）。
向原地区は，上述の通り，地区全体の戸数が９戸であり，事業参加希望は8戸（内１戸は災害公営住宅への入居を希望）なので，移転促進区域指定を同地区に限るならば，移転先団地の規模要件を満たさない。しかし，同地区以外にも被災住宅の現地再建ではなく移転して再建を希望する世帯が多数あり，また，移転先団地に災害公営住宅を含む事業計画を策定することも可能であることから，事業実施が具体化すれば，規模要件を満たす見通しが得られていた（現に，集団自主移転を決めて以降，地区外からの参加希望が相次ぎ，5月26日現在，当初の８世帯から12世帯に増加し，規模要件を満たすことは確実となった）。
なお，移転先団地の規模要件は，集団移転後において地域コミュニティの再建・維持を図ることに配慮したために設けられた要件であり，移転促進区域の指定には特段の要件はなく１戸であっても指定可能である。また，移転促進区域は連担して指定する必要はなく，複数箇所の移転促進区域から同一の移転先団地に移転することも可能であるから，向原地区以外から参加を募ることは事業実施の妨げとなることはない（大震災ガイダンス P1-11，新ガイダンス案 P11）。
５）防集事業の要件として移転促進区域を対象として指定する災害危険区域と，将来の防災のために，集団移転を必要とするような深刻な被害を免れた地区（従って，直ちに移転を希望しない居住者が存在している地区）も含めて指定する災害危険区域とは目的・性格が異なり，従って，両者を連動させて同一の基準で指定する必要はなく，従って前者においては，浸水シミュレーション等の必要もない。
① 防集事業において，移転促進区域を災害危険区域に指定することは，同事業おいて国費による被災宅地の買取りを行うことの正当性を担保し，同事業を円滑に実施するために行うためのものである。すなわち，災害危険区域の指定は「促進」するために行うもので，同指定が「制約」となってはならない。それゆえ移転促進区域の指定にあたっては私権制限の発生を極力抑えることが望ましい。
防集法第二条は移転促進区域について「前条に規定する災害の発生した地域又は同条に規定する災害危険区域のうち」（傍点引用者）集団的移転を促進することが適当と認められる区域と規定し，災害危険区域の指定は法律上の要件とはしていない。また，大震災ガイダンスも「補助制度上は移転促進区域内の買取りに活用しない場合には災害危険区域の指定は必ずしも必要とされない」（P1-11）と述べ，「住民の居住に適当でない」として国費で買い取った宅地に将来住宅が建設されることで，国費投入の正当性に疑義が生じることを防止するための措置であることを明示している。ただし続けて，「移転促進区域の性格からして，災害危険区域の指定を行わないという選択は適当ではない」と述べており，運用上は移転促進区域を災害危険区域に指定することは必須である。
また，すでに１）で述べたように，移転促進区域の指定は連担して指定する必要はなく，また，１戸でも指定できるから，国費による買い取りを望まずかつ防集事業に参加しない居住者の住宅・宅地は移転促進区域から除外すればよく，そのようにして指定すれば，移転促進区域は事業後には事業の実施主体である自治体の所有する公有地となり，居住者は存在しなくなる。すなわち，災害危険区域は私権制限が生じないように指定することができ，それが同事業の趣旨にかなっている。
以上を整理すれば，防集事業を実施する以上，移転促進区域が「居住に適当でない」ことは明らかであり，国庫補助の正当性を担保するには同区域の災害危険区域指定は必須であって，また，私権制限を伴わずに指定できる。私権制限が伴わないなら，被災実態に加えて，他の「客観的」根拠を示す必要はない。従って当然に，防集法・同関係法令・運用ガイダンスのいずれにも「客観的」根拠を求める規定はない。
② 今後の防災のために，直ちに移転を望まない居住者を含む広範な地域を災害危険区域に指定する場合は，国費による土地の買取りは行われず，また，民有地である以上，法的拘束力を持って宅地・住宅の売買や賃貸，地区内への転入を制限することはできず，私権制限を受ける居住者が必ず発生する。すなわち将来の防災のために広範な地域に指定する災害危険区域は，同地区内に居住している人々が，災害によって生命，身体，財産に被害が及ぶことを避けるために，同地区内の住宅の建て方・構造等を被害が軽減できるものへと誘導することを目的として行うものであり，国庫補助による被災宅地の買い取りの正当性を担保するために行う移転促進区域の災害危険区域指定とは目的が異なっている。すなわち移転促進区域の災害危険区域指定は事業後に私権制限が生じないように行うことが望ましいのに対し，将来の防災のために行う災害危険区域の指定は，私権制限そのものが目的である。
私権制限を目的として行う以上，私権制限を受ける地区住民の納得と同意が不可欠であり，指定に至る客観的根拠を示すことが必要となる。シミュレーションもその有力な手段となる。
なお，災害危険区域の指定は自治体の条例によるが，条例そのものは，指定区域と建築制限の内容が規定されるに過ぎず，指定根拠を記述する必要はない（議会における趣旨説明，町民に周知するための解説文書には指定根拠を示すべきであるが，防集事業に伴う指定である場合には，「居住に適当でないと認められ防災集団移転促進事業の移転促進区域となったため」と説明すれば十分である）。
６）浸水シミュレーションは，採用するモデルやパラメーターによって結果は異なるものであり，あくまでも予測に過ぎない。災害危険区域指定の根拠として浸水シミュレーションが唯一の手段ではなく，不可欠なわけではない。むしろ，既往最大浸水深や堤防の決壊，住家被害の分布など，信頼できる被災記録があるときにはそれを重視すべきである。そもそも浸水シミュレーション・モデルの構築やパラメーターの設定においては，降雨量などの気象要素，地震のエネルギーや津波の波高，地形条件等の関係式が過去の浸水記録や被害分布をよりよく再現できるように決定するものである。すなわち，被災実態を踏まえてシミュレーションモデルが構築されるのであって，被災実態が明らかであり，それが災害危険区域や警戒区域の指定対象となるに十分であるなら，改めてシミュレーションを行う必要はない。
なお，向原地区の被害は，丸森町筆甫で累積594mmに達した記録的豪雨が10月12日早朝から翌13日未明にかけて降り続き，それが五福谷川を流下したが，向原地区の上流にあたる五福谷川狭窄部がノズルの役割を果たし，それによって水嵩と圧力を高めた土石・流木混じりの濁流が狭窄部を通過後一気に開放され，放射状に広がって向原地区の住家を押し流したことによって発生した。国土地理院が10月20日に撮影した航空写真によれば，向原地区全体に土砂が厚く堆積し，台風19号以前の航空写真と比較すると，五福谷川の河道は土砂により完全に埋塞され，岩下橋上流で本来の河道から大きく南にふれている。このことは，向原住民が台風通過後に撮影した同地区の写真によっても確認できる。すなわち，向原住民の実感としては「河川氾濫」というよりも「土石流」と表現する方が実態に近いものだった。すなわち，向原地区の被害は，浸水深だけでは説明できるものではない。
従って，浸水シミュレーションにより，向原地区と同程度の浸水深が生じると予測されたとしても，それが向原地区と同様の住家被害をもたらすと予測する根拠としては著しく不十分であり，向原地区を災害危険区域にしていたとしても，同地区と同程度の予想浸水深の地区を災害危険区域に指定しなければ整合性を欠くということはない。
７）新ガイダンス案は，災害区域指定のタイミングに関し，「移転促進区域先行型」と「災害危険区域先行型」の２通りに大別されるとして（新ガイダンス案P10），「移転区域先行型」とは「比較的小規模な集落等では概して現地での居住の安全確保が困難であることから、基本的には集落全体の移転を前提にして、集落全体を対象に移転促進区域を先行して設定し，移転後に災害危険区域を指定して必要な建築制限を行う」方式であると説明している（新ガイダンス案P10）。これは大震災ガイダンスを踏襲したものであるが，向原地区の場合は，完全にこの条件に付合し、町の復興全体の先導的モデルとしての役割が期待できた。従って，防集事業において移転促進区域指定と同区域の災害危険区域指定のタイミングについては，様々なケースがありうるのであって，災害危険区域指定の「客観的」根拠が定まるまでは，防集事業実施の可否を判断できないという町の認識は誤っている。
なお，仮に，移転促進区域に対する災害危険区域指定と，今後の防災のために指定する災害危険区域指定との整合性を保つことが望ましいとしても，前述の通り，向原地区の被災は浸水深だけでは説明できず，氾濫水への土石・流木の混入度合い，氾濫水の流速等を加味しなければその被害は再現できない。すなわち被害の検証をシミュレーションによって行うのであれば，浸水シミュレーションではなく，住家被害等の発生を予測する被災シミュレーションを行うべきである。24時間にほぼ600mmに達した台風19号の丸森町の降雨量は，その出現頻度から最悪ケースに極めて近いと考えられるから，被害の再現性に優れた最良のモデルで被災シミュレーションを行うなら，最悪ケースにおいて，ほぼ台風19号による被害分布に一致した結果が得られるはずである。すなわち，著しく異なる結果を示すモデルは，そもそも信頼性に欠ける。
このような複雑なシミュレーション・モデルの開発や適用に長時間を要することは間違いないが，優れたモデルではあれば，広範な民有地に私権制限を行うべきことを示唆する結果となる可能性を懸念する必要はなく，すでに甚大な住家被害の生じた地区をシミュレーションの実施を待たずに移転促進区域としても，将来，杜撰な指定だったとの謗りを招くこと恐れはない。すなわち，新ガイダンス案が示唆する「移転促進区域先行型」で着手し，移転完了後に十分な時間をかけて指定根拠を煮詰めた上で，災害危険区域指定を行うという手順を踏むということで事業を推進することは可能であった。